坚持学历教育与职业培训并举 推动新时代职业教育改革

解读《国家职业教育改革实施方案》

学校职业教育与职业培训并举是中国特色职业教育的基本特征，也是建设知识型、技能型、创新型劳动者大军的重要组成部分。至2018年，全国中等职业教育招生559.41万人、在校生1551.84万人，分别占高中阶段教育的41.4%、39.5%；高等职业教育招生368.83万人、在校生1133.7万人，分别占普通高等教育的46.6%、40.0%；广泛开展各类培训，每年培训上亿人次，形成了世界上最大规模的职业教育与培训体系。与此同时，我国改革发展进入新时代，产业升级和经济结构调整不断加快，对加快推进教育现代化、建设教育强国、办好人民满意的教育提出更高要求。近日，《国家职业教育改革实施方案》（以下简称《实施方案》）出台，立足新时代新发展新要求，聚焦当前存在的关键问题，指出未来发展目标，提出一系列举措整体推进职业教育改革。《实施方案》进一步明确了职业学历教育与职业培训并举的目标任务举措，对于建设中国特色的现代职业教育体系、提高优质技术技能人才供给有着重大意义。

1.聚焦问题导向，正视职业教育发展面临的困境

发现问题并解决问题是认识世界和改造世界的重要方法。《实施方案》注重从问题出发，开门见山地提出当前职业教育改革实施中存在的六大问题，体现了鲜明的问题导向。没有职业教育现代化就没有教育现代化，只有真正解决这些影响发展的关键问题，职业教育改革实施的成效才能真正彰显。具体而言，首先，职业教育体系建设不够完善，职教内部贯通、衔接不畅，职普之间融合度、互认度不强，职前职后一体化水平不高，与“完善职业教育和培训体系，深化产教融合、校企合作”的要求存在明显差距，亟待提升服务现代化经济体系建设的能力和水平。

其次，职业技能实训基地建设有待加强，难以把握加强技术技能人才培养的关键环节。调研显示，目前具有校内实践教学基地和校外实习实训基地的职业院校比例达到90%，但实训基地按照课程计划开展实训、实践教学的有效性仍然需要提升，产教融合实训基地和公共实训基地两个建设重点的内容方式、运行机制等方面仍然需要不断完善，同时也需要借鉴发达国家经验，创新运营模式，提升管理水平，切实提升技术技能人才实训能力。

第三，职业教育制度标准不够健全，这是一项具有基础性和专业性的工作。目前我国基本形成了以专业目录、专业教学标准、课程教学标准、顶岗实习标准、专业仪器设备装备规范等部分构成的国家教学标准体系框架。但在同时，职业教育制度标准仍然存在供不应求、供非所求、供给失效等问题，比如2000年出台的《高等职业学校设置标准（暂行）》已难以满足当前需要，具有职业教育特点、突显产教融合校企合作的质量评价标准等还存在缺失。

第四，企业参与职业教育办学的动力不足，参与人才培养的重要主体作用没有充分发挥。由于相关法律法规、政策文件条款的力度、操作性与约束性存在不足等原因，企业参与往往容易流于表面，不够深入，存在浮躁、急功近利的现象。例如，自2014年开展现代学徒制试点以来，教育部先后批准了562个试点单位，但参与现代学徒制试点的企业仅有17家，在第一批试点验收中，不通过、延期和暂缓通过的达到37家，占比30.0%。

第五，有利于技术技能人才成长的配套政策尚待完善，技术技能人才社会认可度低，职业院校毕业生就业时，存在学历的招用限制和就业歧视。现行收入分配制度和用人制度使一线劳动贬值，劳动者得不到应有的经济利益和足够的职业尊严，职业生涯发展预期不高。技术技能人才社会话语权不足，导致全社会不重视技术技能人才，相应劳动岗位缺乏吸引力，社会话语权低又反作用于人才评价标准与机制政策不到位、职业资格证书不完善等问题。教育系统内部也存在着职业教育是“普通教育的补充”“二流教育”“次等教育”等观念，考试招生制度更多考虑的是普通教育特点而忽视对职业教育的有效引导。

第六，职业教育办学和人才培养质量水平参差不齐。仅仅从基本办学条件上看，不同区域间、不同学校间的不均衡、不协调现象还很明显。一方面，半数以上高等职业院校的生均教学科研仪器设备值达8500元以上，尤其是江苏、浙江等省份高职院校校均占地面积超过600亩，建筑面积超过22万平方米，教学科研仪器设备总值超过9000万元，校园、校舍、仪器设备等硬件条件已接近或达到国外同类院校的先进水平。但中职学校基本办学条件不达标仍然普遍，半数以上学校在校生规模达不到1200人的设置标准，学校建设规划用地、生均占地面积、生均校舍建筑面积分别有50%的学校不达标，贫困地区职业学校办学条件薄弱问题更为突出。

2.凸显目标导向，引领新时代职业教育深化改革

坚持目标导向，才能更好地明确前进方向，更好地规划实现路径。2018年12月，中央全面深化改革委员会第五次会议审议通过《实施方案》，会议强调要把职业教育摆在更加突出的位置，对接科技发展趋势和市场需求，完善职业教育和培训体系，优化学校、专业布局，深化办学体制改革和育人机制改革，鼓励和支持社会各界特别是企业积极支持职业教育，着力培养高素质劳动者和技术技能人才，为促进经济社会发展和提高国家竞争力提供优质人才资源支撑。《实施方案》进一步将上述要求转化为职业教育改革的具体方向和总体目标，提出基本完成发展模式的“三个转变”，即由政府举办为主向政府统筹管理、社会多元办学的格局转变，由追求规模扩张向提高质量转变，由参照普通教育办学模式向企业社会参与、专业特色鲜明的类型教育转变。“三个转变”进一步凸显了职业教育的类型特征和不可替代的重要性，也就是说，专业特色不鲜明的职业教育、与普通教育大同小异的职业教育，难以受到社会的欢迎，难以适应经济产业升级的需要。如果不具有鲜明的专业特色，职业教育就难以成为与普通教育不同的类型教育。

基于职业教育是一种类型教育的新判断，《实施方案》围绕改革总体目标，顶层设计了深化职业教育改革的路线图和时间表，提出了十大具体目标，并在任务举措中逐一呼应和落实，体现了方案编制与实施的新思路。一是职业院校教学条件基本达标，条件达标是职业教育现代化的基本前提，因此要着力从兜底线、促公平的角度，改善薄弱职业学校的基本办学条件；二是一大批普通本科高等学校向应用型转变，这是教育领域人才供给侧结构性改革的重要内容，也是建设现代职业教育体系的需要，完善高层次应用型人才培养体系的需要；三是建设50所高水平高等职业学校和150个骨干专业（群），集中力量建设一批引领改革、支撑发展、中国特色、世界水平的高职学校和专业群，是新时期引领职业教育持续深化改革的重要手段；四是建成覆盖大部分行业领域、具有国际先进水平的中国职业教育标准体系，发挥标准在职业教育质量提升中的基础性作用；五是培育数以万计的产教融合型企业，建立产教融合型企业认证制度，这是激发企业参与职业教育办学动力的创新性制度建设；六是打造一批优秀职业教育培训评价组织，这是加强“放管服”改革、转变政府职能背景下的新举措，也是健全社会参与职业教育的新机制；七是建设300个具有辐射引领作用的高水平专业化产教融合实训基地，推动开放共享，辐射区域内学校和企业，整体提升职业教育实训基地水平；八是职业院校实践性教学课时占总课时一半以上，按照专业设置与产业需求对接、课程内容与职业标准对接、教学过程与生产过程对接的要求，职业教育教学要坚持育训结合、知行合一、工学结合；九是“双师型”教师占专业课教师总数超过一半，分专业建设一批国家级职业教育教师教学创新团队，引领职业院校教师队伍水平整体提升；十是启动“学历证书+若干职业技能等级证书”制度试点（简称1+X证书制度）工作，笔者认为，到2035年我们能够为世界职业教育发展提供中国方案的时候，1+X证书制度将成为中国特色职业教育模式的最大亮点。

3.启动1+X证书制度改革试点工作，坚持学历教育与职业培训并举的重要特色

我国职业教育具有国民教育体系和人力资源开发的双重特征，2014年习近平总书记在对职业教育做出的重要指示中强调，职业教育是国民教育体系和人力资源开发的重要组成部分，肩负着培养多样化人才、传承技术技能、促进就业创业的重要职责。目前全国共有全日制职业院校在校生近2700万人，职业教育的大发展对提升受教育年限、提高劳动者素质、优化劳动力结构具有重要意义。国内外学者在研究成功跨越中等收入陷阱国家的经验时发现，人均受教育年限与跨越陷阱具有高度的正相关性，日本、韩国、新加坡等赶超型的新兴经济体教育和技术创新对经济增长的主导作用明显，而经济增长缓慢或停滞的拉美与东南亚各国教育发展也明显滞后。反观我国，2009年我国主要劳动年龄人口平均受教育年限为9.5年，至2018年达10.5年，已经十分接近新加坡、日本跨越陷阱时的平均受教育年限。在此过程中，职业教育为普及高中阶段教育和高等教育做出了重要贡献，尤为重要的是，中职学校在校生总数的7成是农村户籍学生，高职院校毕业生的8成以上是家庭第一代大学生，职业院校坚持扎根中国大地办教育，成为中西部地区普及高中阶段教育和高等教育，提高经济贫困家庭子女受教育程度的重要通道。

育训结合是中国特色职业教育的重要属性，“1+X”集中体现了育训结合的特征。围绕服务发展、促进就业的办学方向，职业教育正在形成职业学历教育与职业培训并重的发展特色。一方面职业教育坚持把立德树人作为根本任务，德智体美劳全面培养，努力形成更高水平的技术技能人才培养模式；另一方面，职业教育肩负着培养大批经济社会发展急需的高素质劳动者和技术技能人才的重任。中职毕业生就业率连续10年保持在95%以上，高职毕业生半年后就业率超过90%，近70%的职业学校毕业生在县市就近就业。在现代制造业、新兴产业中，新增从业人员70%以上来自职业院校，职业院校毕业生成为支撑中小企业集聚发展、区域产业迈向中高端的产业生力军。调研显示，中西部地区和东北三省分别有近82万名和10万名高职院校毕业生留在当地就业，职业院校毕业生成为支撑中西部和东北地区产业发展重要的新生力量。《实施方案》提出启动1+X证书制度试点工作，鼓励学生在获得学历证书的同时，按照育训结合、长短结合、内外结合的要求，开展高质量职业培训，取得多类职业技能等级证书，通过职业技能等级证书反映职业活动和个人职业生涯发展所需要的综合能力，夯实学生可持续发展基础。进入新时代，我国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段，建设现代化经济体系、提高供给体系质量对人力资源开发质量提出了更高要求。在此背景下，1+X证书制度有望成为构建国家资历框架、推进教育现代化、建设人力资源强国的重要载体，推动职业教育更好地服务现代农业、先进制造业、现代服务业、战略性新兴产业发展需求。

4.健全制度标准体系，完善教育与培训相结合的制度基础

建立学历教育与职业培训并举的现代职业教育是全面深化改革背景下的新设计、新安排，具有跨界性的鲜明特征，其综合性、全面性超过以往，因此也面临前所未有的改革推进难度。同时，标准在职业教育质量提升中具有基础性作用，是质量提升与质量评价的基本依据。以高职教育为例，伴随高职院校基础办学能力的明显提升，高职教育质量要进一步提高，进而成为世界舞台，尤其是为“一带一路”沿线国家职业教育发展提供中国方案，最大的挑战已经不是校园、校舍和仪器设备水平，而在于缺乏具有约束力的专业与课程建设标准，缺乏适应发展需要、具有时代特征的专业课程体系与高质量教材，加快丰富专业教学标准等质量核心要素，将成为深化职业教育教学改革的重要抓手，成为提高职业教育人才培养质量的关键环节。但在当前，正如《实施方案》所指出，职业教育制度标准不够健全，中等职业教育发展水平有待提高，高等职业教育高质量发展需要深化，高层次应用型人才培养体系有待完善，教育教学相关标准仍待改进，高质量职业培训亟待推进，学习成果的认定、积累和转换机制仍需搭建。

《实施方案》明确提出要完善国家职业教育制度体系，构建职业教育国家标准。一是健全国家职业教育制度框架，提出一系列有关职业教育办学、教学、质量评价、质量保障等相关的制度建设。同时强调把发展中等职业教育作为普及高中阶段教育和建设中国特色职业教育体系的重要基础，把发展高等职业教育作为优化高等教育结构和培养大国工匠、能工巧匠的重要方式，发展以职业需求为导向、以实践能力培养为重点、以产学研用结合为途径的专业学位研究生培养模式，整体协调推进新时期的职业教育与培训体系建设。

二是将标准化建设作为统领职业教育发展的突破口，要求建立健全学校设置、师资队伍、教学教材、信息化建设、安全设施等办学标准，持续更新专业目录、专业教学标准、课程标准、顶岗实习标准、实训条件建设标准，引领职业教育服务发展、促进就业创业，为服务现代制造业、现代服务业、现代农业发展和职业教育现代化提供制度保障。

三是建立健全职业培训标准，落实职业院校实施学历教育与培训并举的法定职责，开展高质量职业培训，同时推进职业教育国家“学分银行”建设，试点制定国家资历框架，进一步开展学历证书和职业技能等级证书所体现的学习成果的认定、积累和转换，为技术技能人才持续成长拓宽通道。

5.推进产教深度融合，促进校内校外工学结合育人

十九大报告明确职业教育要深化产教融合、校企合作，全国教育大会再次强调推进产教融合、校企合作，《国务院办公厅关于深化产教融合的若干意见》将产教融合上升为国家教育改革和人力资源开发的基本制度安排，充分体现了产教融合、校企合作对当前全面提升人力资源质量、提高教育服务经济转型升级能力的重大意义。深化产教融合，促进校企合作，是办好职业教育的关键。企业参与人才培养，是推动职业院校教育教学改革与产业转型升级衔接配套、提升技术技能人才培养质量的重要途径。投入优势资源参与院校专业建设、课程开发和实践教学等环节，正在成为企业参与职业教育人才培养的重要方式。2017年，企业提供的高职院校校内实践教学设备值达215.7亿元，高职院校年支付企业兼职教师课酬达11.8亿元；806家企业主动发布高等职业教育质量年报，比上年增加378家。但由于受到体制机制等多种因素影响，职业教育产教深度融合仍然面临诸多困难，一方面，校企合而不深、合而不融的问题依然存在，部分院校的合作依然停留于签订协议层面，企业深度参与不足。239所高职院校年支付企业兼职教师课酬低于1000元，其中，143所职业院校无兼职教师课酬，校企合作还需要进一步深化。另一方面，传统的学校办学既缺乏行业背景和产业特色，也缺乏面向行业企业和社会培训机构购买专业教学服务的动力和机制，产教对接困难重重。

《实施方案》进一步强调了产教融合校企“双元”育人：一是坚持知行合一、工学结合的培育模式，校企共同研究制定人才培养方案，及时将新技术、新工艺、新规范纳入教学标准和教学内容。

二是校企全面加强深度合作，职业院校主动与具备条件的企业开展合作，并且学校可从中获得智力、专利、教育、劳务等报酬。建立产教融合型企业认证制度，对认证企业给予“金融+财政+土地+信用”的组合式激励，厚植企业承担职业教育责任的社会环境，推动职业院校和行业企业形成命运共同体。

三是打造一批高水平实训基地，建设一批资源共享的职业教育实训基地，同时建设若干具有辐射引领作用的高水平专业化产教融合实训基地，提高企业和社会力量的参与度，服务于学生考取职业技能等级证书和企业提升人力资源水平。

四是打造“双师型”教师队伍，改革职业院校、应用型本科高校相关专业教师公开招聘制度，从具有3年以上企业工作经历并具有高职以上学历的人员中选聘。探索组建高水平、结构化教师教学创新团队，教师分工协作进行模块化教学。建立健全职业院校自主聘任兼职教师的办法，职业院校通过校企合作、技术服务、社会培训、自办企业等所得收入，可按一定比例作为绩效工资来源。

产教融合的关键是要将产业的科技发展趋势等先进元素融入专业教学资源和教育教学过程，推进专业教学对接产业发展，增加技术技能人才培养的有效供给。《实施方案》明确的任务举措将进一步引领、推动职业教育产教融合、校企合作进入新阶段。

6.强调放管服改革和管办评分离，保障技术技能人才培养培训成效

职业教育“放管服”改革和“管办评”分离是加快推进职业教育治理体系和治理能力现代化的基本要求，是保障技术技能人才培养培训成效的重要举措。近年来，国家把职业教育作为统筹经济社会发展和人力资源开发的重要组成部分，努力完善法律法规政策体系，有利于多方共办共评职业教育的制度体系不断完善，显著促进了职业教育的改革发展。与此同时，职业教育质量评价工作正在形成督导评估、学校自我诊断与改进、发布质量年度报告等多措并举、相辅相成的新体系，成为职业院校提高质量的重要动力。例如，国务院教育督导委员会办公室委托上海市教育科学研究院开展全国职业院校评估工作，对高职院校重在“适应社会需求能力”评估，引导院校深化产教融合、校企合作，提升服务地方和产业发展的贡献力；对中职学校重在“办学能力”评估，引导各级政府和学校加快按照设置标准改善条件，规范办学，提高专业教学能力。高职教育连续8年面向社会发布院校、省区和国家三级质量年度报告，有效确立了职业教育新型质量观，包括学生发展、教学改革、政府责任、国际合作、服务经济社会发展贡献等5个维度，并逐步成为职业院校审视教育教学质量的一面镜子。但在同时，制订政策不易，落实政策更难。2015年全国人大执法检查的结果反映，发展职业教育的政策落实并不令人满意，有些地方政府和部门没有把职业教育摆在应有的地位。2017年，对照财政部、教育部关于“各地高职院校年生均财政拨款水平不低于12000元”的要求，仍有部分省份的平均水平未达标；有72%的高职院校发放学生企业实习补贴或为学生购买企业实习保险，其中，仅23%的职业院校获得财政专项补贴。高等职业院校适应社会需求能力评估已经开展了两轮，但从实际情况看，评估并未能够像“高职高专院校人才培养工作水平评估”和“高等职业院校人才培养工作评估”等评估工作那样更加引起高职院校的重视。

《实施方案》围绕新时期形成职业教育发展合力的目标，提出建设多元办学格局、加强职业教育办学质量督导评价等系列举措。一是明确政府部门要深化“放管服”改革，加快推进职能转变，由注重“办”职业教育向“管理与服务”过渡，政府的职能主要是负责规划战略、制定政策、依法依规监管。二是要推动企业和社会力量举办高质量职业教育与培训，做优职业教育培训评价组织。能够依据国家有关法规和职业标准、教学标准完成的职业技能培训，更多通过职业教育培训评价组织等参与实施。三是建立健全职业教育质量评价和督导评估制度，围绕学习者的职业道德、技术技能水平和就业质量，以及产教融合、校企合作水平等，建立职业教育质量评价体系。实施职业教育质量年度报告制度，完善政府、行业、企业、职业院校等共同参与的质量评价机制，积极支持第三方机构开展评估。完善职业教育督导评估办法，建立职业教育定期督导评估和专项督导评估制度。四是完善国务院职业教育工作部际联席会议制度，组建国家职业教育指导咨询委员会，联席会议统筹协调全国职业教育工作，研究协调解决工作中重大问题，听取国家职业教育指导咨询委员会等方面的意见建议，部署实施职业教育改革创新重大事项，加强了中央部门的政策联动和制度协同，为职业教育改革创新提供制度和组织保障。

日前，党中央、国务院印发《中国教育现代化2035》，中办、国办印发《加快推进教育现代化实施方案（2018—2022年）》。新时期，职业学历教育与职业培训并举的改革部署已经明确，我们期待各项任务举措能够得到有效的落地落实，到2035年，中国特色职业教育的品牌和优势进一步彰显，坚持学历教育与职业培训并举的职业教育成为建设教育强国和人才强国的骨干力量，并为世界职业教育发展提供中国方案。

(作者系中国职业技术教育学会副会长、上海市职业教育协会会长马树超)